Presidente: D. Fernando
Ledesma Bartret.
Magistrados: D. Oscar
González González, D. Manuel Campos Sánchez, D. Francisco
Trujillo Mamely y D. Eduardo
Espín Templado.
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Supremo, constituida en
su Sección Tercera
por los Magistrados indicados al margen, los recursos
contencioso-administrativos
números 39 y 40/2002 interpuestos por el CABILDO
INSULAR DE LANZAROTE (CANARIAS)
y la AGRUPACIÓN INSULAR DEL
PARTIDO SOCIALISTA CANARIO
EN LANZAROTE, representados por el
Procurador D. Isacio Calleja
García, contra el Real Decreto número 1462/2001, de 21
de diciembre, por el que
se otorgan los permisos de investigación de hidrocarburos
denominados "Canarias 1",
"Canarias 2", "Canarias 3", "Canarias 4", "Canarias 5",
"Canarias 6", "Canarias 7",
"Canarias 8" y "Canarias 9", situados en el Océano Atlántico
frente a las Costas de Fuerteventura
y Lanzarote; es parte recurrida la
ADMINISTRACIÓN DEL
ESTADO, representada por Abogado del Estado, y
"REPSOL INVESTIGACIONES PETROLÍFERAS,
S.A.", representada por el
Procurador D. Argimiro Vázquez
Guillén.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- La
Agrupación Insular del Partido Socialista Canario en Lanzarote y el
Cabildo Insular de Lanzarote
interpusieron ante esta Sala, con fecha 23 de marzo de
2002, los recursos contencioso-administrativos
números 39 y 40/2001, respectivamente,
contra el Real Decreto número
1462/2001, de 21 de diciembre, por el que se otorgan
los permisos de investigación
de hidrocarburos denominados "Canarias 1", "Canarias 2",
"Canarias 3", "Canarias 4",
"Canarias 5", "Canarias 6", "Canarias 7", "Canarias 8" y
"Canarias 9", situados en
el Océano Atlántico frente a las Costas de Fuerteventura y
Lanzarote.
Segundo.- En
su escrito de demanda, de 5 de noviembre de 2002, alegaron los hechos y
fundamentos de Derecho que
consideraron oportunos y suplicaron se dictase sentencia
"por la que, con estimación
del recurso, se declare la nulidad de pleno derecho, o
subsidiariamente la anulabilidad,
del Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre de
2001 impugnado en el presente
procedimiento, por su disconformidad con el
Ordenamiento Jurídico,
con todas las consecuencias legales inherentes a tal declaración
y, entre ellas, la ineficacia
de todos los actos dictados por la Administración actuante en
desarrollo y ejecución
del Real Decreto impugnado". Por otrosí solicitaron el
recibimiento del pleito a
prueba.
Tercero.- El
Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 9 de diciembre
de 2002, en el que alegó
los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes
y
suplicó a la Sala
dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso
con
demás que sea procedente".
Cuarto.- "Repsol
Investigaciones Petrolíferas, S.A." contestó a la demanda con
fecha 29
de enero de 2003 y suplicó
se dicte sentencia "por la que se declare la desestimación del
recurso objeto de esta contestación".
Quinto.- Practicada
la prueba declarada pertinente por auto de 13 de febrero de 2003 y
evacuado el trámite
de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por
providencia de 9 de diciembre
de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado
D. Manuel Campos Sánchez-Bordona
y se señaló para su Votación y Fallo el día
10 de
febrero siguiente, en que
ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo.
Sr. D. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA,
Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.- El
Cabildo Insular de Lanzarote y la Agrupación Insular del Partido Socialista
Canario en Lanzarote impugnan
ante esta Sala en sendos recursos
contencioso-administrativos
(números 39 y 40/2001 que hemos acumulado) el Real
Decreto número 1462/2001,
de 21 de diciembre, mediante el cual, a propuesta del
Ministro de Economía,
el Consejo de Ministros otorgó a la sociedad anónima Repsol
Investigaciones Petrolíferas
los permisos de investigación de hidrocarburos denominados
"Canarias 1", "Canarias 2",
"Canarias 3", "Canarias 4", "Canarias 5", "Canarias 6",
"Canarias 7", "Canarias 8"
y "Canarias 9", situados en el Océano Atlántico frente a las
costas de Fuerteventura y
Lanzarote.
Los citados permisos de investigación
fueron otorgados al amparo de lo dispuesto en los
artículos 3, 15 y
18 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, a
cuyo tenor este género
de autorizaciones, cuando se refieran a zonas del subsuelo
marino, deben ser aprobadas
por el Gobierno mediante Real Decreto.
Segundo.- La
secuencia de hechos más relevantes, desde el punto de vista del desarrollo
del procedimiento que culminó
en las autorizaciones, viene reflejada en el preámbulo del
Real Decreto 1462/2001 en
los siguientes términos que reproducimos literalmente:
"La compañía
Repsol Investigaciones Petrolíferas, Sociedad Anónima, ha
presentado las
solicitudes para la adjudicación
de los permisos de investigación de hidrocarburos
denominados "Canarias-1ª",
"Canarias-2ª", "Canarias-3ª", "Canarias-4ª", "Canarias-5ª",
"Canarias-6ª", "Canarias-7ª",
"Canarias-8ª" y "Canarias-9ª", situados en el Océano
Atlántico frente a
las costas de las Islas de Fuerteventura y Lanzarote.
Examinadas dichas solicitudes
por la Dirección General de Política Energética y
Minas
fue publicada en el Boletín
Oficial del Estado del día 20 de febrero de 2001 la
Resolución de dicha
Dirección General por la que se daba publicidad a las mismas, en
cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 17 de la mencionada Ley 34/1998, de 7 de
octubre, con el fin de que
en el plazo de dos meses pudieran presentarse ofertas en
competencia o se pudiera
formular oposición por quienes consideren que los permisos
solicitados invaden otros
permisos de investigación o alguna concesión de explotación
de
hidrocarburos, vigente o
en tramitación.
Transcurrido el preceptivo
plazo legal no se han presentado objeciones a las citadas
solicitudes ni han sido presentadas
ofertas en competencia para la realización de trabajos
de investigación en
dichas áreas y se considera que la compañía solicitante
posee la
capacidad técnica
y financiera necesaria para la realización del programa de trabajos
de
investigación de hidrocarburos
propuesto en las condiciones establecidas por las
disposiciones normativas
anteriormente citadas, estimándose procedente el otorgamiento
de los mencionados permisos
de investigación de hidrocarburos.
Asimismo se ha emitido informe
preceptivo, de conformidad con lo establecido en el
artículo 20 de la
Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado por el
Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación."
Tercero.- El
Real Decreto otorga a "Repsol Investigaciones Petrolíferas, Sociedad
Anónima", por un período
de seis años, los permisos para investigar la existencia de
hidrocarburos en unas extensas
áreas del subsuelo marino en el Océano Atlántico
definidas por los vértices
cuyas coordenadas geográficas, con las longitudes referidas al
meridiano de Greenwich, se
describen en el artículo primero y que no es necesario aquí
reproducir.
Sí es oportuno, por
el contrario, transcribir el contenido del artículo segundo del Real
Decreto que se refiere a
los "Compromisos y programa de investigación" en los
siguientes términos:
"Los permisos se otorgan
a riesgo y ventura del interesado, quedando sujetos a todo lo
dispuesto en la Ley 34/1998,
de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, al
Reglamento sobre Investigación
y Explotación de Hidrocarburos aprobado por Real
Decreto 2362/1976, de 30
de julio, así como a la oferta de la compañía adjudicataria
en
lo que no se oponga a lo
especificado en el presente Real Decreto. El programa y
condiciones de ejecución
de los trabajos de investigación de hidrocarburos a los que el
titular se compromete se
definen en la siguiente cláusula durante el período de vigencia
de
los permisos, teniendo en
cuenta lo establecido en el artículo 28 del citado Reglamento
sobre Investigación
y Explotación de Hidrocarburos aprobado por Real Decreto
2362/1976, de 30 de julio,
la titular, de acuerdo con su propuesta, viene obligada a
realizar el siguiente programa
de trabajos e inversiones conjunto, por ser colindantes,
para los nueve permisos:
a) Primer año:
Adquisición de 3.914 kms. de sísmica 2D, reprocesado de 2.200
kms. de
sísmica 2D, interpretación
de los datos sísmicos adquiridos e integración con los ya
existentes en el área,
estudio geoquímico para evaluar el potencial de las posibles rocas
madres presentes en los permisos
y estudio sísmico-estratigráfico de los almacenes. La
inversión mínima
para este primer año será de tres millones de euros.
b) Segundo año:
Adquisición de 3.000 km2 de sísmica 3D, realización
de procesados
especiales y trabajos de
geología y geofísica, siendo la inversión mínima
para este
segundo año de siete
millones de euros.
c) Tercer año:
Perforación de un pozo exploratorio hasta una profundidad aproximada
de 3.500 m y realización
de trabajos geológicos y geofísicos, siendo la inversión
mínima
para este tercer año
de diez millones de euros.
d) Cuarto, quinto y
sexto año: Perforación de un segundo pozo exploratorio
hasta una
profundidad aproximada de
3.500 m y realización de trabajos geológicos y geofísicos,
con una inversión
mínima durante estos tres años de diez millones de euros."
También es relevante,
a los efectos que después se dirán, el artículo 5
del Real Decreto
según el cual "la
presente autorización se otorga sin perjuicio de los intereses de
la
Defensa Nacional, en las
áreas e instalaciones militares y en las de sus zonas de
seguridad que serán
compatibles y no afectas por estas previsiones, conforme a la Ley
8/1975, de 12 de marzo, de
zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional,
así como de las concesiones
y autorizaciones legalmente exigibles, en especial las
establecidas en la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de Costas, en relación con la ocupación
o utilización del
dominio público marítimo terrestre.
Cuarto.- La
demanda común para los dos recursos acumulados se articula a través
de
ocho fundamentos jurídicos
en todos y cada uno de los cuales se pretende la misma
declaración de "nulidad
de pleno derecho, o subsidiariamente anulabilidad, del Real
Decreto impugnado".
Sucesivamente en aquellos
ocho apartados se alega la infracción de diversas normas
internas constitucionales,
legales y reglamentarias, tratados internacionales y normas de
derecho comunitario. En el
análisis de las respectivas cuestiones no respetaremos el
orden sistemático
de enumeración de los motivos, descartando en primer lugar aquellos
cuya fundamentación
consideramos rechazable sin mayores dificultades.
Así ocurre con el
segundo motivo de impugnación: en él se denuncia la infracción
del
artículo 20 de la
Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, por
cuanto la autorización
otorgada por el Consejo de Ministros no venía, según las
demandantes, precedida del
informe del Ministerio de Agricultura.
Es cierto que el artículo
20 de la citada Ley 3/2001, de 26 de marzo, exige el informe
preceptivo del Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación antes de que se otorgue
la oportuna autorización
administrativa para las obras e instalaciones que se pretendan
realizar o instalar en las
aguas exteriores, así como para la extracción de cualquier
material o para otras actividades
"en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de
ningún tipo, concurran
circunstancias de las que puedan derivarse efectos para los
recursos pesqueros o interferencias
con el normal desarrollo de la actividad pesquera".
Ocurre, sin embargo, que
en este caso dicho informe preceptivo fue emitido, como el
preámbulo del Real
Decreto refleja y se comprueba en el expediente administrativo. Es
irrelevante, a estos efectos,
que su contenido (no vinculante para el Consejo de
Ministros) expresara algunas
reservas, derivadas de la indeterminación de los métodos
que habrían de ser
empleados en las prospecciones, pues el hecho cierto es que
finalmente se emitió,
siendo favorable, además, a la autorización de los permisos
solicitados.
Quinto.- Tampoco
el tercer motivo de impugnación puede ser acogido. En él se
denuncia la infracción
de un conjunto de artículos (los números 3, 31, 51, 64, 110
y 116)
de la Ley de Costas 22/1988,
de 28 de julio, y de otros concordantes (los artículos 3,
59.2, 108.3, 129, 130, 203.1
y 209) de su Reglamento aprobado por Real Decreto
1471/1989, de 1 de diciembre,
bajo la premisa de que todos ellos requerían, para el
caso de autos, la previa
autorización o concesión por parte de la Dirección
General de
Costas.
Para rechazar el motivo basta
con reseñar que el Real Decreto aprobado por el Consejo
de Ministros dispone de modo
expreso que la autorización otorgada lo es "sin perjuicio
de las concesiones y autorizaciones
legalmente exigibles, en especial las establecidas en
la Ley 22/1988, de 28 de
julio, de Costas, en relación con la ocupación o utilización
del
dominio público marítimo
terrestre", según antes hemos transcrito.
Y es que, en efecto, la Ley
22/1988 exige la previa autorización administrativa en los
supuestos del artículo
51 (esto es, cuando se trate de actividades en las que concurran
circunstancias especiales
o se pretenda la ocupación del dominio público
marítimo-terrestre
con instalaciones desmontables o con bienes muebles) y la previa
concesión en los supuestos
del artículo 64 (ocupación de los bienes de dominio público
marítimo-terrestre
con obras o instalaciones no desmontables), sin que, en el momento
en que se aprueba el Real
Decreto, se lleguen a autorizar directamente ni uno ni otro
género de actuaciones
en concreto. Por ello, y en previsión de que ulteriormente fuere
necesario llevar éstas
a cabo, el Consejo de Ministros condiciona la eficacia de dichas
actuaciones a la previa autorización
o concesión, según los casos, del órgano estatal que
ostenta competencias específicas
en materia de costas.
Sexto.- En
el cuarto de los motivos de impugnación solicitan de nuevo los demandantes
la declaración de
nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1462/2001, esta vez por
haberse dictado prescindiendo
del procedimiento legalmente establecido para ello
(artículo 62.1.e de
la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de
las
Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común). Subsidiariamente
interesan la declaración
de su "anulabilidad por incurrir en infracción del ordenamiento
jurídico" (artículo
63.1 de aquella Ley) al no haberse respetado "[...] la obligación
legal
de proceder transparentemente,
en una primera fase y previa a la decisión autorizatoria
adoptada, a la evaluación
de las repercusiones medioambientales derivadas de la
ejecución de las actividades
incluidas en los permisos de investigación otorgados y
objeto del expediente".
La pretensión de nulidad
absoluta con apoyo en el citado artículo 62.1 debe ser
rechazada pues el Real Decreto
no ha sido dictado prescindiendo total y absolutamente
del procedimiento legalmente
establecido (mucho menos de las normas que contienen las
reglas esenciales para la
formación de la voluntad de los órganos colegiados) sino como
culminación de un
proceso iniciado con la solicitud de los permisos de investigación
y
tramitado según las
reglas propias de éstos, que se prevén en el capítulo
II del Título II
de la Ley 34/1998, de 7 de
octubre, del Sector de Hidrocarburos.
Se ha procedido en efecto,
tras el registro de la solicitud, a su publicación en el Boletín
Oficial del Estado para permitir
la presentación de ofertas en competencia (artículo 17 de
la Ley 34/1998) y al resto
de trámites, incluidos los informes correspondientes que el
Reglamento de desarrollo
de aquella Ley exige.
En cuanto a la segunda parte
de este cuarto motivo, su contenido coincide en gran
medida con el de otros, por
lo que acometeremos su análisis al examinar éstos. La
aplicación de la normativa
internacional y estatal relativa a la evaluación de las
repercusiones medioambientales
derivadas de los permisos de investigación otorgados
es, en efecto, el objeto
específico de los motivos ulteriores que a continuación
examinaremos. Baste decir,
por ahora, que las imputaciones de falta de transparencia
carecen, en términos
de generales, de razón cuando las solicitudes de los permisos de
investigación han
sido publicadas en el Boletín Oficial del Estado -sujetas, por lo
tanto, al
escrutinio público-
y sobre ellos se ha desarrollado el debate en los medios de
comunicación y en
las instancias civiles, sociales, políticas y parlamentarias que
reflejan
los muy abundantes documentos
adjuntos a la demanda.
Séptimo.-
Debemos descartar asimismo el sexto de los motivos de impugnación,
en el
cual se sostiene que el Real
Decreto impugnado infringe "lo dispuesto en el Convenio
Internacional sobre Evaluación
del Impacto Ambiental en un contexto transfronterizo,
hecho en Espoo (Finlandia)
el 25 de febrero de 1991, firmado por España el 26 de
febrero de 1991, ratificado
por Instrumento de 1 de septiembre de 1992 y depositado el
10 de septiembre siguiente
(B.O.E. nº 261, de 31 de octubre de 1997)".
En el recurso no se llega
a poner en duda la jurisdicción (por razones territoriales) de las
autoridades españolas
para otorgar los permisos de investigación. Ni el Cabildo Insular
de Lanzarote ni la Agrupación
política codemandante niegan que los hidrocarburos del
subsuelo marino que se pretende
investigar se encuentren dentro de la zona económica
exclusiva de jurisdicción
española, a la que se refiere el artículo 3, apartado tres,
de la
Ley de Costas. Como es bien
sabido, en dicho precepto se consideran "bienes de
dominio público marítimo-terrestre
estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2
de la Constitución
[...] los recursos naturales de la zona económica y la plataforma
continental, definidos y
regulados por su legislación específica."
Ello no obstante, y a la
vista de las circunstancias específicas de aquellas aguas, recursos
y subsuelo marino, en la
demanda se parte de la premisa del carácter transfronterizo
(respecto del Reino de Marruecos)
que tendrían las repercusiones de las actividades de
investigación, lo
que determinaría sin más, a juicio de los recurrentes, la
aplicación del
Convenio internacional antes
referido y su vulneración por el Consejo de Ministros al
autorizar los permisos de
investigación sin la previa evaluación del impacto ambiental
que
en él se dispone.
Conclusión esta última que no se puede aceptar desde el momento en que:
A) El "impacto transfronterizo"
cuya evaluación exige dicho Convenio es el que se
produce "dentro de una zona
correspondiente a la jurisdicción de una Parte causado por
una actividad propuesta cuyo
origen físico se encuentre total o parcialmente en una zona
correspondiente a la jurisdicción
de otra Parte";
B) Las propias recurrentes
reconocen que el Reino de Marruecos no es Parte en aquel
Convenio. Hecho éste
que, en contra de lo que sostienen en su demanda, impide que se
aplique la norma convencional
pues toda ella está contemplando un proceso de consultas
e informaciones recíprocas
entre los Estados Parte que, habiéndola firmado y ratificado,
resultan simultáneamente
concernidos o "interesados" (en cuanto parte "originante" y
parte "afectada", según
la terminología del mismo Convenio) por las actividades con
repercusiones transfronterizas.
C) Entre las diecisiete actividades
que el Convenio de Espoo incluye en su apéndice
primero no se encuentra la
investigación de hidrocarburos.
Cualquiera que fuese, pues,
el teórico o eventual impacto transfronterizo de las
actividades de investigación
autorizadas -lo que queda indemostrado- no sería aplicable
el Convenio internacional
si aquel impacto se limitara a la zona correspondiente a la
jurisdicción del Reino
de Marruecos. Las demandantes, por lo demás, no han alegado
que las actividades de investigación
puedan afectar a zonas correspondientes a otros
Estados Parte del Convenio.
Octavo.- Abordaremos
acto seguido el análisis de los motivos de impugnación que
presentan mayores problemas.
En el primero se denuncia
la infracción, por el Consejo de Ministros, de los artículos
16
y 18 de la Ley 34/1998, de
7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y en los artículos
23, 26, 28, 35 y 81 del Reglamento
de la Ley sobre Investigación y Explotación de
Hidrocarburos aprobado por
Decreto 2362/1976, de 30 de julio. Como es bien sabido,
de conformidad con lo establecido
en la disposición transitoria segunda de aquella Ley,
en tanto no se dicten sus
disposiciones de desarrollo continuarán en vigor, en lo que no
se opongan a ella, las disposiciones
reglamentarias aplicables en materias que constituyan
su objeto, en particular
el citado Real Decreto 2362/1976.
El motivo parte de que "Repsol
Investigaciones Petrolíferas, S.A." ha omitido presentar
junto con su solicitud un
verdadero proyecto de investigación, limitándose a aportar
un
"Programa de Trabajos e Inversiones"
en el que no constan las "determinaciones
necesarias de un Proyecto
de Investigación". Añade, en segundo lugar, que el Real
Decreto no ha fijado, en
contra de lo dispuesto por las normas antes citadas, "los
trabajos mínimos de
protección medioambiental hasta el momento de la extinción
del
otorgamiento".
La Ley 34/1998, dispone en
su artículo 16, apartado dos, que "el solicitante del permiso
de investigación deberá
acreditar ante el órgano competente los siguientes extremos en
los términos en que
se disponga en cada normativa de desarrollo: a) Capacidad legal,
técnica y económico-financiera
del solicitante. b) Superficie del permiso de investigación
que se delimitará
por sus coordenadas geográficas. c) Proyecto de investigación,
que
comprenderá el plan
de labores anual, el plan de inversiones, las medidas de protección
medioambientales y el plan
de restauración adecuado al plan de labores propuesto. d)
Resguardo acreditativo de
haber ingresado la garantía a que se refiere el artículo 21
de la
presente Ley."
La misma Ley en su artículo
18, apartado tercero, dispone que "en la resolución de
otorgamiento se fijarán
los trabajos mínimos que deberán realizar los adjudicatarios
de
los permisos, incluidas las
labores de protección medioambiental, hasta el momento de su
extinción o de la
renuncia a los mismos."
Por su parte, el artículo
23 del Real Decreto 2362/1976 exige en su apartado primero
que la solicitud del permiso
de investigación vaya acompañada, entre otra
documentación, del
proyecto de investigación, que constará de plan de labores,
de
inversiones y de financiación
relativo al periodo de duración del permiso. En él se
detallarán los métodos
de investigación a emplear y presupuesto de los trabajos, que en
todo caso habrán de
satisfacer las obligaciones mínimas determinadas en el artículo
28.
El artículo 26, apartado
2.3, establece que en todo otorgamiento de un permiso de
investigación se harán
constar las condiciones en que se concede y aquéllas cuya
observancia lleva consigo
su caducidad. En cuanto al resto de los artículos del
Reglamento de 1976 cuya vulneración
alegan las demandantes, versan ya sobre las
medidas ulteriores de actuación,
no propiamente sobre el acuerdo autorizatorio. De este
modo, el artículo
28 dispone que en la perforación de un sondeo se tendrán en
cuenta
todas las normas de seguridad
y medidas necesarias que eviten las evacuaciones o
derrames de salmueras, hidrocarburos,
u otras sustancias contaminantes del medio
ambiente; a tenor del artículo
35 (apartado 1.9) los titulares deberán tomar toda clase de
precauciones en prevención
de daños o riesgos que, como consecuencia de las
operaciones, puedan afectar
a la seguridad de vidas humanas, la propiedad, reservas
naturales, costas, lugares
de interés turístico e instalaciones públicas; y el
artículo 81
prohíbe el vertido
a tierras, cauces o aguas, de hidrocarburos sólidos o líquidos
o de
mezclas de hidrocarburos
susceptibles de poder atentar contra la salud pública, así
como
contra la flora y fauna o
la economía de la región.
Noveno.- Llevan
en parte razón las demandantes cuando resaltan las deficiencias
de la
solicitud inicial, no subsanadas
en este punto por el documento ulteriormente presentado
con el rótulo de "propuesta
de mejora".
La crítica no puede
ser totalmente compartida cuando denuncia la absoluta omisión del
proyecto de investigación
y atribuye a esta omisión la consecuencia de generar la nulidad
del Real Decreto. Ciertamente
sería esperable que para una actividad como la de autos,
cuyas características
ya han sido expuestas y cuya importancia económica general no es
necesario subrayar, sería
esperable, decimos, que la solicitud del permiso de
investigación contuviese
un proyecto más completo y no sólo las referencias mínimas
que
en los documentos presentados
a la Administración se ofrecen. El "proyecto" se limita a
un calendario de actuaciones
(plan de labores) y una escueta previsión de inversiones
(plan de inversiones), pero
no contiene otro tipo de especificaciones técnicas.
Ello no obstante, y dado
el tenor de las disposiciones legales y reglamentarias antes
transcritas, esta circunstancia
no provoca, sin más, la nulidad de la decisión autorizatoria.
En la solicitud presentada
se contienen, ya lo hemos dicho, las menciones indispensables
que aquellas normas exigen
sobre las labores y su calendario, las inversiones previstas y
los "métodos de investigación",
si bien es cierto que éstos, en el caso de autos, parecen
en realidad identificarse
con las labores.
La censura que se expresa
en este primer motivo es acertada, sin embargo, cuando pone
de relieve la absoluta omisión
de toda referencia a otro de los componentes necesarios
que, según el ya citado
artículo 16.2.c) de la Ley 34/1998, preceptivamente ha de
contener toda solicitud de
proyectos de investigación: ni en la solicitud inicial ni en la
complementaria se mencionan
las medidas de protección medioambientales y el plan de
restauración adecuado
al plan de labores propuesto. Omisiones que, como a
continuación examinaremos,
tienen su correspondencia en el acuerdo autorizatorio
limitado a aprobar el plan
de labores y el programa de inversiones según la redacción
propuesta por "Repsol Investigaciones
Petrolíferas, S.A.", esto es, sin referencia a
aquellas medidas.
Décimo.-
El apartado tres del artículo 18 de la Ley 34/1988 obligaba a que
el Real
Decreto incluyera de modo
preceptivo las "labores de protección medioambiental" a las
que queda condicionado el
otorgamiento de los permisos de investigación de
hidrocarburos.
El Gobierno no ignoraba esta
obligación, como lo puso de relieve, en su nombre, la
intervención parlamentaria
del Vicepresidente y Ministro de Economía (departamento
ministerial del que partió
la propuesta de Real Decreto) al responder a una pregunta
parlamentaria específicamente
formulada sobre este proyecto de investigación.
Ante la pregunta de un senador
del Grupo Parlamentario de Senadores de Coalición
Canaria (publicada en el
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, Serie I,
número 174, de fecha
2 de abril de 2001), el Vicepresidente Segundo y Ministro de
Economía afirmó
en el Pleno del Senado de 4 de abril de 2001 (expediente
680/000299) lo siguiente:
"[...] Como sabe su señoría,
la tramitación de los permisos de investigación de
hidrocarburos, Canarias 1
a 9, situados en el océano Atlántico frente a las costas del
archipiélago canario,
se realizan, como no podía ser de otra manera, conforme a la
normativa que regula la exploración,
investigación y explotación de los yacimientos de
hidrocarburos, que están
regulados por la Ley del sector de hidrocarburos del año 1998
y por el Reglamento sobre
investigación y explotación de hidrocarburos, que fue
aprobado en un Real Decreto
del año 1976.
De acuerdo con la normativa
anteriormente citada, el permiso de investigación se solicita
al Ministerio de Economía
y se deben acreditar -como es natural- las capacidades
legales, técnicas
y económico-financieras de quien lo solicita, la superficie del permiso
a
la que va a afectar, el proyecto
de investigación y el resguardo acreditativo de haber
ingresado las garantías
exigidas. [...] En el momento actual aún no ha concluido el citado
plazo de dos meses --cosa
que ocurrirá el 20 de este mismo mes de abril--, por lo que
no puede afirmarse a esta
fecha que el Gobierno haya concedido ningún tipo de
autorización a estos
nueve permisos de investigación. El procedimiento finalizará,
por
tanto, cuando el Gobierno
dé esa autorización o la deniegue.
Si lo que le preocupa a su
señoría son los problemas medioambientales que esta
investigación pudiera
provocar, debe tener en cuenta que la normativa a la que he estado
aludiendo en mi contestación
contempla expresamente el respeto a los temas
medioambientales y a las
necesidades medioambientales. Así, en la solicitud de permiso
deben figurar las medidas
de protección del medio ambiente que se van a adoptar y, por
su parte, en la resolución
de otorgamiento del permiso se fijarán los trabajos mínimos
que
deberán realizar los
adjudicatarios de los permisos, incluidas las labores de protección
medioambiental en el momento
de su extinción. Por lo tanto, creo que cuando el
Gobierno tome su decisión,
antes o en el 20 de abril, ésta contendrá las especificaciones
necesarias para que haya
todo tipo de garantías desde el punto de vista medioambiental."
La ausencia en el Real Decreto
de esta importante y preceptiva mención en contra de la
taxativa exigencia del artículo
18 de la Ley 34/1988 (que no contempla excepciones en
la materia, quizá
porque el legislador era consciente de que, en sí mismas consideradas,
las labores de investigación
de hidrocarburos llevan aparejados determinados riesgos
medioambientales) constituye,
pues, un grave defecto que impide considerar conforme a
derecho la autorización
que mediante él se contiene, en los términos que ulteriormente
concretaremos.
La infracción mencionada
no se identifica, por lo demás, con la eventualmente derivada
de no haberse procedido a
tramitar el procedimiento de evaluación del impacto
ambiental. Se trata de obligaciones
que, aun teniendo el mismo designio subyacente,
responden a momentos y criterios
diferentes y vienen sujetas a trámites asimismo
diferenciados, de modo que
mientras que la primera (la inclusión en el acuerdo
autorizatorio de previsiones
sobre las labores medioambientales) es preceptiva en todos
los permisos de investigación
de hidrocarburos, la segunda (el sometimiento al más
riguroso protocolo de evaluación
de impacto) no necesariamente será exigible en todos
ellos.
Las recurrentes se refieren
a esta segunda obligación en el quinto de los motivos
articulados en su demanda
poniéndola en relación con "lo prevenido en el artículo
16.2.c)
de la Ley 34/1998, de 7 de
octubre, del Sector de Hidrocarburos". No consideramos
acertada la insistencia en
la conexión, por lo que examinaremos de modo separado la
aplicación de las
normas relativas a la evaluación del impacto ambiental.
Undécimo.-
La relevancia o transcendencia del defecto que acabamos de reseñar
varía
en función del contenido
mismo del acuerdo autorizatorio, lo que ha de traer
consecuencias en orden a
la declaración de nulidad de éste.
En el acuerdo del Consejo
de Ministros (el segundo de cuyos artículos no sólo permite
sino que "obliga" a realizar
el programa de trabajos e inversiones conjunto) son
distinguibles dos fases bien
diferenciadas. La fase inicial es de adquisición de datos y
corresponde a los dos primeros
años, mientras que la segunda, durante los cuatro años
siguientes, autoriza -y "obliga"
en los términos ya expresados- a realizar labores de
perforación del subsuelo
marino así como otros trabajos geológicos y geofísicos.
La recogida de datos sísmicos
mediante diversos procedimientos, para su ulterior
tratamiento e interpretación,
presenta unos riesgos medioambientales cualitativamente
distintos de las labores
de perforación del subsuelo marino. Estas últimas, por sus
propias características,
han de quedar ya sujetas desde su autorización a medidas de
protección medioambientales
que, además, según las normas que previamente hemos
analizado, deben ser precisamente
expuestas en la solicitud inicial de los permisos de
investigación.
Sin perjuicio de lo que ulteriormente
expondremos sobre los protocolos de evaluación de
impacto ambiental (a los
que también acabamos de hacer referencia en los últimos
párrafos del fundamento
jurídico precedente), las obligaciones tanto del solicitante como
del órgano autorizante
son las de prever y exigir, respectivamente, uno en su solicitud y
otro en el acuerdo, aquellas
medidas de protección medioambiental mínimas sin las
cuales no es autorizable
la perforación del subsuelo marino. Medidas que, insistimos, no
necesariamente se identifican
con las que ulteriormente pueden venir precisadas, tras la
eventual evaluación
de su impacto, en función de las circunstancias singulares de las
diferentes actuaciones, una
vez concretada la ubicación y demás elementos de éstas.
No nos corresponde en este
momento, como es obvio, precisar qué género de medidas
de protección debería
la empresa solicitante haber incluido en su solicitud inicial o en la
complementaria. Tampoco nos
corresponde fijar las que el Consejo de Ministros debería
haber exigido, pero sí
determinar las consecuencias jurídicas de su falta de fijación,
contraria a los preceptos
legales ya reseñados y a las propias declaraciones del Gobierno
en sede parlamentaria. El
acuerdo autorizatorio no se debió limitar, pues, a la aprobación
del plan de labores y el
programa de inversiones según la redacción propuesta por
"Repsol Investigaciones Petrolíferas,
S.A.", y la ausencia de las medidas de protección,
específicamente referidas
a aquellas actividades autorizadas susceptibles de tener mayor
incidencia en el medio ambiente,
hace que aquel acuerdo no pueda considerarse
conforme con el ordenamiento
jurídico.
La consecuencia de la omisión
apreciada es, pues, la declaración de no ser conforme a
derecho la parte del Real
Decreto que se refiere a las labores previstas en los años
tercero a sexto del programa
de investigación. No extendemos esta misma consecuencia
a la parte del acuerdo que
se refiere a las labores de los dos años iniciales (por lo demás,
ya culminadas en este momento)
porque, como hemos avanzado, la incidencia
medioambiental de las tomas
o recogidas de datos no es comparable con la de las
labores de perforación.
La aplicación del
principio de proporcionalidad en este punto resulta obligada, de modo
que sería desproporcionado
anular la autorización para dichos trabajos por no
contemplar ab initio medidas
de protección medioambiental cuando la incidencia de las
labores correspondientes,
llevadas a cabo por métodos de emisión de señales acústicas,
es ciertamente muy limitada.
El informe sobre la contaminación acústica requerido en fase
de prueba y no aportado durante
ella se refiere, según el escrito de conclusiones (página
22), a los efectos perjudiciales
para los cachalotes derivados de "ruidos intensos [...]
procedentes de exploraciones
petrolíferas realizadas mediante taladro desde buques a
más de 160 kms de
distancia respecto del lugar donde se detectaron", circunstancias
distintas de las correspondientes
a la emisión de señales acústicas, por aire comprimido,
correspondiente a la primera
fase de los trabajos de autos. En estas condiciones, es
innecesario que para mejor
proveer requiramos de nuevo la aportación de aquel informe.
Todo ello sin perjuicio de
que en la ulterior autorización singular de algunas de las labores
específicas ya realizadas
(en concreto, algunas de las denominadas "de sísmica", pues
otras como la toma de datos
a partir de satélites son inocuas a estos efectos) sea exigible
la previa consideración
de las autoridades medioambientales en los términos que
ulteriormente diremos.
Duodécimo.-
Mediante el motivo quinto denuncian las recurrentes la infracción
del
artículo 1 y Anexos
I y II del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de
Evaluación de Impacto
Ambiental. Los textos legislativos que toman como referencia son
los derivados de la redacción
dada a aquel Real Decreto-Legislativo por el Real
Decreto-Ley 9/2000, de 6
de octubre. Como es sabido, tras la publicación del Acuerdo
de convalidación de
dicho Real Decreto-Ley, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 86.2 de la
Constitución, el Congreso de los Diputados acordó tramitar
el
expresado Real Decreto-ley
como Proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia,
dando lugar de este modo
a la aprobación ulterior de la Ley 6/2001, de 8 de mayo. En
virtud de lo establecido
en su disposición transitoria única, según la cual
dicha Ley no se
aplicará a los proyectos
privados que a su entrada en vigor se encuentren en trámite de
autorización administrativa
ni a los proyectos públicos que hayan sido ya sometidos a
información pública
ni a los que, no estando obligados a someterse a dicho trámite,
hayan sido ya aprobados,
la norma aplicable ratione temporis a este proyecto es la
derivada del Real Decreto-Ley
9/2000. Como resulta obvio, tampoco es aplicable la
muy reciente Ley 62/2003,
de 30 de diciembre, en la que una vez más se vuelve a
modificar el Real Decreto-
Legislativo 1302/1986.
Dado que el artículo
1 del Real Decreto-Legislativo 1302/1986 se limita a exigir que los
proyectos, públicos
o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones
o de
cualquier otra actividad
se sometan a una evaluación de impacto ambiental, bien de
modo necesario (los comprendidos
en el Anexo I) bien sólo cuando así lo decida el
órgano ambiental en
cada caso (los comprendidos en el Anexo II), es preciso acudir a
dichos anexos para verificar
si en ellos se incluyen las actividades que son el objeto del
litigio.
Concretamente, a juicio de
las demandantes, serían aplicables tanto el apartado d) del
Grupo Segundo del Anexo Primero
(que incluye entre las actividades automática y
preceptivamente sujetas a
la evaluación del impacto ambiental la "extracción de petróleo
y gas natural con fines comerciales,
cuando la cantidad extraída sea superior a 500
toneladas por día,
en el caso del petróleo, y de 500.000 metros cúbicos por día,
en el
caso del gas, por concesión")
como los apartados a y b del Grupo Segundo del Anexo
Segundo (el primero de los
cuales obliga sólo a someter a la autoridad medioambiental,
para su ulterior decisión
sobre la procedencia de aquella evaluación, las "perforaciones
profundas, con excepción
de las perforaciones para investigar la estabilidad de los
suelos").
De nuevo hemos de destacar
cómo un documento emanado de la propia Administración
del Estado -y, más
precisamente, acompañado por el Abogado del Estado a su
contestación a la
demanda- reconoce que al menos parte de las labores de investigación
autorizadas por el Real Decreto
tienen la consideración de actividades incluidas en el
Anexo Segundo.
En efecto, el oficio del
Ministerio de Economía (Subdirección General de Hidrocarburos)
de 12 de junio de 2002, dirigido
a "Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A.", dice
literalmente lo que sigue:
"Con fecha 27 de mayo de
2002 ha tenido entrada en la Dirección General de Política
Energética y Minas
oficio enviado por la Dirección General de Calidad y Evaluación
Ambiental del Ministerio
de Medio Ambiente adjuntando copia del escrito que les había
sido remitido por la Federación
Insular AA.VV. Titroygakat en relación con el programa
de investigación previsto
en los permisos de investigación de hidrocarburos denominados
‘Canarias’.
En dicho escrito, la Dirección
General de Calidad y Evaluación Ambiental señala la
posible consideración
de los sondeos programados en dichos permisos como proyectos
incluidos en el Grupo 3 del
Anexo II de la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación
del Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto
ambiental publicada en el
B.O.E. de 9 de mayo, debiéndose en caso afirmativo, de
acuerdo con lo establecido
en su Artículo 1, someterse a evaluación de impacto
ambiental en la forma prevista
en dicho Real Decreto sólo cuando así lo decida el órgano
ambiental en cada caso.
En consecuencia, esta Subdirección
General le comunica, para conocimiento y efectos
oportunos, que aquellas autorizaciones
de sondeos que deban otorgarse, de acuerdo con
lo establecido en la Ley
34/1998, del Sector de Hidrocarburos, de 7 de octubre, del
sector de hidrocarburos,
y del vigente Reglamento sobre investigación y explotación
aprobado por Real Decreto
2362/1976, de 30 de junio, tanto en los permisos
‘Canarias’ como en el resto
de los permisos de investigación y concesiones de
explotación vigentes,
deberán someterse previamente a la consideración del órgano
medioambiental competente,
que decidirá si procede o no la evaluación de impacto
ambiental, tras un estudio
que debe hacerse caso por caso, en función de los criterios
específicos contemplados
en el citado Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de
junio."
Dado que en el expediente
administrativo no constaba el documento de la Dirección
General de Calidad y Evaluación
Ambiental, recibido en el Ministerio de Economía el 27
de mayo 2002, y ante la petición
actora de que fuera requerido el Ministerio de Medio
Ambiente para su incorporación
oficial al ramo de prueba, así se hizo. La respuesta dada
por dicho Ministerio (Subsecretaría,
Secretaría General Técnica) a esta Sala el 9 de
mayo de 2003 debe ser fruto
de una cierta descoordinación de sus servicios internos,
pues se limita a responder
que la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental
"no tiene conocimiento de
ningún dato relativo a dicho expediente".
Si no atendemos la solicitud
de que, para mejor proveer, volvamos a requerir su envío es
porque consideramos suficientemente
acreditado su contenido, merced al documento del
Ministerio de Economía
(Subdirección General de Hidrocarburos) antes transcrito.
Decimotercero.-
Por nuestra parte, consideramos que lleva razón el Abogado del
Estado (la defensa de "Repsol
Investigaciones Petrolíferas, S.A." en este punto, como en
los demás, consiste
tan sólo en adherirse a la contestación a la demanda que aquél
formula) cuando afirma que
difícilmente pueden resultar útiles en esta fase inicial unos
procedimientos tan minuciosos
y complejos como son los previstos en el Real
Decreto-Legislativo 1302/1986.
De nuevo hemos de recordar que la versión de este
texto que aplicamos es la
derivada de la reforma llevada a cabo por el Real Decreto-Ley
9/2000, de 6 de octubre.
En efecto, en la hipótesis
más favorable para la tesis de las recurrentes, esto es,
considerando que tanto las
labores de "sísmica" como las de perforación de dos pozos
se incluyen o bien en el
Anexo I (conclusión ciertamente difícil, pues el apartado
correspondiente se refiere
a labores ya propiamente extractivas y de una cierta
importancia) o bien en el
Anexo II de aquel Real Decreto Legislativo (y este es el criterio
que sostiene el Ministerio
de Medio Ambiente en el oficio antes referido, criterio que
compartimos), la consecuencia
derivada es que procedería la evaluación del impacto en
el primer caso o la consideración
administrativa previa y decisoria sobre esta evaluación,
en el segundo caso, cuando
estuvieran ya determinadas, con un relativo grado de
precisión, las labores
(sondeos, perforaciones y otro género de actividades análogas)
sujetas a, o susceptibles
de ser declaradas sujetas a, los procedimientos de evaluación de
impacto ambiental.
Grado de precisión
que necesariamente debía incluir las referencias topográficas
correspondientes, pues el
impacto ambiental apreciable sería distinto según la naturaleza
de las actividades y su ubicación;
no es lo mismo, obviamente, que aquéllas tengan lugar
en un punto muy próximo
a las costas de las islas de Fuerteventura y Lanzarote (incluidos
los espacios naturales protegidos
de ambas) que en otro del subsuelo marino alejado
varios centenares de kilómetros
de dichas islas. Dada la extensión, cifrada en cientos de
miles de hectáreas,
de la superficie sobre la que se autorizan las labores de investigación,
esta circunstancia adquiere
un relieve que no puede ser ignorado y condiciona, en gran
medida, la evaluación
del impacto potencial que sobre el medio ambiente tuvieran dichas
labores.
La dinámica del proyecto
de investigación, que comprende fases iniciales cuyo resultado
determina en gran parte la
procedencia de las subsiguientes, no permite formular la
solicitud inicial con aquel
grado de precisión. La Administración, que parte de esta misma
premisa, no dispensa de la
obligación ulterior de someter a los procedimientos de
evaluación de impacto
(o a la consideración de si procedía dicha evaluación,
en los
términos ya dichos)
las actividades singulares que se fueran desarrollando. Buena
muestra de ello es el ya
transcrito oficio que el Ministerio de Economía dirige a "Repsol
Investigaciones Petrolíferas,
S.A." el 12 de junio de 2002, en el que le comunica que
todas las autorizaciones
de sondeos correspondientes a los permisos de investigación
"Canarias" deberán
someterse previamente a la consideración del órgano medioambiental
competente. A fortiori esta
obligación regiría (aunque, dado el momento temporal en que
aquel escrito es remitido,
no se había llegado aún a la fase correspondiente) si se trata
de
perforaciones del subsuelo
marino.
Interpretada y aplicada en
estos términos la regulación normativa interna (el tan citado
Real Decreto-Legislativo
1302/1986) que exige la evaluación del impacto ambiental
respecto de algunas de las
actividades objeto del proyecto de investigación de
hidrocarburos, esta Sala
considera que el Real Decreto impugnado no vulnera aquellas
normas.
Podrían vulnerarlas
actos ulteriores de la Administración mediante los cuales se haya
autorizado actividades determinadas
que, figurando bien en el Anexo I bien en el Anexo
II de aquel Real Decreto,
no se hayan sometido a los protocolos de evaluación. Las
recurrentes aluden, en este
sentido, en su escrito de conclusiones -que difícilmente podría
calificarse de sucintas,
según exige el artículo 64 de la Ley Jurisdiccional, constando
como constan de setenta y
siete folios- a la resolución de la Dirección General de Política
Energética y Minas
de 7 de febrero de 2003 por la que se autorizó, con la sola
presentación de un
estudio de impacto ambiental por parte de "Repsol Investigaciones
Petrolíferas, S.A."
(pero sin abrir el procedimiento público y sin intervención
del
Ministerio de Medio Ambiente),
la campaña de "sísmica" correspondiente al periodo de
enero 2003 a enero 2004.
En el mismo escrito de conclusiones -no en su suplico sino en
uno de sus fundamentos- piden
que "la solicitud de ineficacia que tenemos postulada en
el escrito de demanda" alcance
a aquella resolución (y a una Orden de 21 de marzo de
2003 por la que se autorizó
a "Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A." a ceder a otras
compañías un
cincuenta por ciento de su participación en los permisos).
La pretensión así
formulada no se atenía -ni se atiene- a las prescripciones del artículo
36.1 de la vigente Ley Jurisdiccional,
por lo que no se procedió a ampliar el recurso
conforme prescribe dicho
precepto (con suspensión del curso del procedimiento) ni cabe
ahora su toma en consideración.
Decimocuarto.-
Las consideraciones que acabamos de hacer sobre la aplicación del
Real Decreto-Legislativo
1302/1986 son aplicables, con los matices apropiados, a los
motivos de impugnación
séptimo y octavo, en cuanto reiteran la misma tesis (la necesidad
de sometimiento a la previa
evaluación de impacto ambiental) ahora desde la perspectiva
de un convenio internacional
y de una directiva comunitaria, así como de otra disposición
reglamentaria interna que
incorpora al ordenamiento jurídico español las prescripciones
de la norma comunitaria.
En el motivo séptimo
se mantiene que el Acuerdo impugnado infringe diversos artículos
de la Convención de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego
Bay el 10 de diciembre de
1982, firmada por España el 4 de diciembre de 1984,
ratificada por Instrumento
de 20 de diciembre de 1996, depositado el 15 de enero de
1997, y publicada en el Boletín
Oficial del Estado de 14 de febrero de 1997.
De los artículos de
dicha Convención internacional que se citan en la demanda, la
mayoría de ellos a
título meramente descriptivo pues poca o ninguna relación tienen
con
el tema de debate, sólo
los correspondientes a la Sección Cuarta de la Parte XII
(protección y preservación
del medio marino) se refieren de modo directo a la vigilancia
y evaluación ambiental
de actividades que generen riesgos de contaminación del medio
marino. A ellos debe añadirse
el artículo 208 en cuanto regula específicamente la
contaminación resultante
de actividades relativas a los fondos marinos sujetas a la
jurisdicción nacional.
Pues bien, cuando el artículo
204 establece la obligación de vigilancia, por parte de los
Estados, de los riesgos de
contaminación o de sus efectos, lo hace en términos mucho
menos imperativos de lo que
sostienen las recurrentes. Aquéllos deben "procurar, en la
medida de lo posible [...]
y de modo compatible con los derechos de otros Estados,
observar, medir, evaluar
y analizar, mediante métodos científicos reconocidos, los
riesgos
de contaminación del
medio marino o sus efectos" y mantener bajo vigilancia los efectos
de cualesquiera actividades
que autoricen o realicen, a fin de determinar si dichas
actividades pueden contaminar
el medio marino.
En términos similares
se pronuncia el artículo 206 de la misma Convención que,
por lo
demás, otorga una
cierta discrecionalidad a los Estados signatarios, pues sólo cuando
"tengan motivos razonables
para creer que las actividades proyectadas bajo su
jurisdicción o control
pueden causar una contaminación considerable del medio marino u
ocasionar cambios importantes
y perjudiciales en él" han de proceder a la evaluación -y
ésta "en la medida
de lo posible"- de los efectos potenciales que esas actividades pueden
implicar para el medio marino.
Finalmente, y por lo que
respecta de modo singular a la contaminación resultante de
actividades relativas a los
fondos marinos sujetos a la jurisdicción nacional, el artículo
208 se limita a disponer
que los Estados ribereños han de dictar "leyes y reglamentos
para prevenir, reducir y
controlar la contaminación del medio marino resultante directa o
indirectamente de las actividades
relativas a los fondos marinos sujetas a su jurisdicción"
y tomar "otras medidas" innominadas
que puedan ser necesarias a los mismos fines.
Partiendo de los presupuestos
que en los fundamentos anteriores hemos sentado sobre la
naturaleza de las actividades
autorizadas por el Real Decreto 1462/2001 y sobre su
sometimiento ulterior a la
legislación interna en materia de evaluación de impacto
ambiental, hemos de concluir
que el Consejo de Ministros no incumplió, al aprobar dicho
Real Decreto, las obligaciones
internacionales derivadas de la firma y ratificación de
aquella Convención.
Decimoquinto.-
Análogas afirmaciones hemos de hacer en cuanto al motivo octavo
y
último de impugnación.
En él, con mayor precisión que en el precedente, se alega
la
vulneración del artículo
6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo,
de 21 de mayo de 1992, relativa
a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna
y flora silvestre, y de los
artículos 5, 6.3 y 6.4 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de
diciembre, por el que se
establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad
mediante la conservación
de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
El presupuesto bajo el que
una y otro se invocan es la existencia en las islas de Lanzarote
y Fuerteventura de diversos
espacios naturales protegidos, que constituyen o bien
"lugares de importancia comunitaria"
o bien zonas de especial protección para algunas
especies. No se discute la
existencia ni la calificación de tales espacios protegidos,
descritos en el hecho número
20 de la demanda.
El artículo 6 de la
Directiva 92/43/CEE obliga, en efecto, a que los Estados miembros
adopten las medidas apropiadas
para evitar, en las zonas especiales de conservación, el
deterioro de los hábitats
naturales y de los hábitats de especies "[...] en la medida en que
dichas alteraciones puedan
tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos
de la presente Directiva."
Con este designio, exige que los planes o proyectos que
puedan afectar de forma apreciable
a los citados lugares se sometan a una adecuada
evaluación de sus
repercusiones medioambientales.
En cuanto al Real Decreto
1997/1995, de 7 de diciembre, su artículo 5, relativo a las
"zonas especiales de conservación",
dispone que cuando la Comisión Europea,
basándose en la lista
propuesta por el Estado español, seleccione y apruebe la lista de
lugares de importancia comunitaria,
estos lugares serán declarados por la Comunidad
Autónoma correspondiente
como zonas especiales de conservación. Se les han aplicar,
desde entonces, las medidas
de conservación necesarias para el mantenimiento o el
restablecimiento, en un estado
de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural
de los del anexo I o de una
especie de las del anexo II.
En el artículo 6,
apartados tres y cuatro, del Real Decreto 1997/1995, que transpone a
nuestro ordenamiento jurídico
interno la parte de la Directiva 92/43/CEE no incorporada
previamente a él (algunas
de las previsiones de ésta ya habían sido recogidas en la Ley
4/1989), se reproducen los
correlativos apartados del artículo 6 de dicha Directiva. En
consecuencia, se han de someter
a una adecuada evaluación de las repercusiones sobre
los lugares protegidos los
planes o proyectos que les puedan afectar de forma
apreciable. En caso de que
dichos lugares alberguen "un tipo de hábitat natural y/o una
especie prioritarios, únicamente
se podrán alegar consideraciones relacionadas con la
salud humana y la seguridad
pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial
importancia para el medio
ambiente, o bien, otras razones imperiosas de interés público
de primer orden".
Las consideraciones que hemos
desarrollado en el fundamento jurídico decimotercero
son también aplicables
a la obligación de evaluar las repercusiones medioambientales
derivadas de la Directiva
92/43/CEE y del Real Decreto 1997/1995. El momento
adecuado para proceder a
dicha evaluación será el correspondiente a la determinación
concreta de las labores singulares
que, en desarrollo del plan correspondiente, autoriza el
Real Decreto 1462/2001, de
21 de diciembre. Sólo cuanto se precise, entre otros datos
de hecho, la situación
y las demás características de las actividades específicas
que los
permisos de investigación
de hidrocarburos requieren en cada una de sus fases, sólo
entonces será posible
apreciar si algunos de los lugares o zonas de especial protección
de las islas de Fuerteventura
y Lanzarote pueden resultar afectados y, en ese caso, si han
de prevalecer otras consideraciones
distintas de las que justificaron su régimen especial
de protección.
Decimosexto.-
Procede, pues la parcial estimación del recurso, anulando el Real
Decreto 1462/2001, de 21
de diciembre, en los términos antes expresados. No es
posible acoger la pretensión
de que declaremos, de modo indiscriminado y sin ulteriores
precisiones, la "ineficacia
de todos los actos dictados" en desarrollo de aquél: por un
lado, cada uno ellos habría
de ser objeto de análisis singular, una vez residenciados ante
el órgano judicial
en debida forma; por otro lado, y a la vista del alcance limitado de la
declaración de nulidad
que pronunciamos, no consta que se hayan dictado actos
correspondientes al período
de la autorización afectado por dicha declaración de
nulidad.
Decimoséptimo.-
No ha lugar a imponer la condena en costas pues no ha mediado
temeridad o mala fe en la
actuación de las partes procesales.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
F A L L A M O S
Primero.- Estimar
en parte los presentes recursos contencioso- administrativos números
39 y 40 de 2002 interpuestos
por la Agrupación Insular del Partido Socialista Canario en
Lanzarote y el Cabildo
Insular de Lanzarote contra el Real Decreto número 1462/2001,
de 21 de diciembre, por
el que se otorgan los permisos de investigación de
hidrocarburos denominados
"Canarias 1", "Canarias 2", "Canarias 3", "Canarias 4",
"Canarias 5", "Canarias
6", "Canarias 7", "Canarias 8" y "Canarias 9", situados en el
Océano Atlántico
frente a las Costas de Fuerteventura y Lanzarote.
Segundo.- Anular
el referido Real Decreto número 1462/2001, de 21 de diciembre, en
cuanto se refiere a la
autorización otorgada a las labores de investigación proyectadas
correspondientes a los
años tercero a sexto de su programa.
Tercero.- Desestimar el resto de las pretensiones de la demanda.
Cuarto.- No hacer imposición de costas.
Así por esta nuestra
sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,
lo
pronunciamos, mandamos y
firmamos: Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel
Campos.- Francisco Trujillo.-
Eduardo Espín.- Rubricados.
PUBLICACIÓN.-
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr.
Magistrado D. Manuel Campos
Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de
los presentes autos, estando
constituida la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo
del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su
fecha, lo que como Secretario
de la misma certifico.